Centralismo del AMBA, una rémora que retrasa al país

(Por Mario Cáffaro e Ignacio Hintermeister) - La Facultad de Ciencias Económicas de la UNL fue escenario, por primera vez en Santa Fe, del prestigioso seminario sobre federalismo fiscal donde disertaron, entre otros Alberto Porto, Pablo Sanguinetti, Daniel Sabsay y Antonio Hernández. El gobernador Maximiliano Pullaro con el ministro de Economía Pablo Olivares -egresado de la casa- acompañaron a autoridades universitarias como Enrique Mammarella y Liliana Dillón en la apertura del encuentro.

El Litoral conversó con Porto, académico de la Universidad Nacional de la Plata y autor de varios libros sobre federalismo fiscal.

- Se conmemoran 30 años de la reforma constitucional de 1994. ¿Qué le aportó esa reforma al federalismo y cómo ve el federalismo fiscal a 30 años de la reforma?

- Fue un paso adelante como ordenamiento constitucional que tiene varias dimensiones, una de ellas reconocer cuatro niveles de gobierno, hasta ese momento teníamos tres: Nación, provincias, municipios y ahora tenemos cuatro porque se agregó la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que era algo requerido. Segundo, se solucionó un tema que venía desde 1890 sobre la discusión de si los Impuestos Internos eran facultad concurrente o no, eso se arregló en la Constitución . Además se fijaron ciertos criterios de asignación de los recursos sobre todo de los que son coparticipables entre la Nación y las provincias que fue un paso adelante al fijar normas objetivas de distribución y estableció una cláusula que no hemos cumplido que tenía que estar sancionada una nueva ley de coparticipación al año 31 de diciembre de 1996. Esta falla no puede atribuirse -me parece a mí- a la Constitución sino a la política que no supo resolver ese problema, que ella misma había creado, porque la norma no la pusimos los ciudadanos, lo pusieron nuestros representantes.

Porto insistió mucho en que todo mayor gasto debe tener la asignación presupuestaria para no perder calidad. Créditos: Manuel Fabatia

- ¿No pusieron tan alta la vara que hizo inviable la pretensión al ordenar que el acuerdo de coparticipación tenía que ser aprobado por todas las provincias y todas sus legislaturas?'

- Lo tendríamos que discutir. Siempre encuentro como objeción que se puso una vara muy alta por la unanimidad para poder ir el proyecto al Congreso y luego tratarse con mayorías calificadas en el Congreso. Me parece que faltó madurez política o negociación política. Doy el ejemplo del Consejo de la Unión Europea donde hay 27 países que son tan diversos o más que las provincias argentinas, allí están Francia, Alemania, Austria por un lado, pero por otro lado Lituania, Estonia, Bulgaria, cultural, económica y poblacionalmente totalmente distinto. Bueno, las decisiones en la Comisión de la Unión Europea se toman por unanimidad y hacen referencia a normas comunes de impuestos Internos, normas de protección social porque si una provincia, un país, por ejemplo baja la protección social, los costos son menores y compite deslealmente con el resto de los países o lo mismo hace con los impuestos. Más aún para incorporar un miembro a la Unión Europea, la Comisión Europea lo tiene que decidir por unanimidad, luego va al Parlamento Europeo y tiene su mayoría pero la propuesta se hace por unanimidad. Me parece que la política argentina podría llegar a un consenso luego de estudios.

- Lo que pasa el gobierno central se viene quedando con cada vez mayores recursos de la torta coparticipable y hace cada vez más dependientes a las provincias

- Siempre fue así la historia, en este momento agravada. Cuando se sancionó la última ley -yo tuve una participación al menos en 1988-, pero las provincias participan con un cierto porcentaje de los recursos coparticipables, pero el financiamiento del gasto nacional es recursos coparticipables y no coparticipables. Si bien acá se dijo coparticipa con tal porcentaje, sobre el total como mínimo tiene que dar 34% quiere decir usted que ahora tendría que sumarle el impuesto País, retenciones, etc esto es el 34% norma que está incluida en la Ley 23 548.

- Pero eso no sucede…

- En la Argentina hay que hacer cumplir las normas que no se cumplen. En realidad estos recursos no coparticipables la idea original no era solo el impuesto País y las retenciones, si la Nación se financia con emisión monetaria es un no coparticipable también y eso tendría que ir el 34%. Obviamente que no se cumple. Cuando se hizo un estudio, se hizo una redacción y -después el diablo mete la cola- y en vez de poner recursos totales del sector público se puso recursos tributarios y entonces quedó confuso.

- Se podrían agregar la sub ponderación de las perspectivas inflacionarias que también le dejan mayores recursos a la Nación y aumenta la discrecionalidad.

- Eso fue sobre todo en los gobiernos anteriores. Ahora no lo sabemos porque la recaudación es muy baja.

- A este esquema hay que añadirle que en los 90 se transfirieron a las provincias todas las responsabilidades de educación y salud sin transferencia de recursos.

- Que tenía un antecedente del año 80 cuando le transfirieron la educación primaria a las provincias, sin contrapartida financiera, con edificios arruinados y un montón de problemas de este tipo. En el 92, esto se repite con la educación secundaria. Además se le sacó el 15% que iba al régimen de previsión social, que tenía un destino específico. Eso se podía justificar, no se podía justificar cuando en el 2006 se estatizan esos fondos, desaparecen las AFJP y el gobierno de Cristina dice que, por urgencias, se queda con el 15% y las provincias no dijeron nada. Santa Fe, Córdoba y San Luis fueron a la justicia, el resto no, entre ellos Daniel Scioli que era gobernador de Buenos Aires. Acá hay todo un problema de acción política de las dos partes, provincias y Nación y también de intervención de la Justicia que estuvo muy bien cuando devolvió el 15% pero lo hizo muy tarde, ya cuando cambiaba el gobierno.

- Esta transferencia de servicios, sin recursos, hace que las provincias hayan debido crear o aumentar impuestos ante la queja de sectores productivos y los ciudadanos que pagan IVA e Ingresos Brutos, por ejemplo.

- Hay una carga muy grande diciendo las provincias cobran ingresos brutos. La pregunta sería y ¿qué van a cobrar? Una ley dice qué es lo que pueden cobrar en las provincias: actividades lucrativas (Ingresos Brutos), inmobiliario, sellos, automotores y transmisión gratuita, no le dejan cobrar otra cosa. Entonces el único impuesto rentable, pese a que es un mal impuesto, distorsivo, es ingresos brutos.

- Se está en un sistema de parche sobre parches donde el Congreso quiere insistir con Fonid...

- En el Pacto que iba a ser de mayo con los gobernadores un tema era impuestos, reordenamiento del sistema tributario y el régimen de coparticipación. Eso no hay solo que decirlo, sino que hay que poner técnicos a estudiarlo, con distintas disciplinas, distintos puntos de vista, no se puede hacer con una misión centralista -que es lo que siempre se hace- y termina todo en manos de la Secretaría de Hacienda.

- El ambacentrismo, la plata que se queda en ese conglomerado de CABA y el primer cordón del conurbano que ha cobrado mayor peso específico a partir de la eliminación del Colegio Electoral que ha diluido el federalismo

- No sé que van a hacer, pero el punto 9 de ese Pacto de Mayo propone cambios en el sistema de la representación política que imagino apunta a que en el Congreso hoy tenemos muchas provincias sobre representadas y otras sub representadas. Fíjese que la Ley Electoral vigente es la de (Reynaldo) Bignone, de 1983. Nadie la tocó.

- En el interior hay quejas por la quita de subsidios al transporte de pasajeros no así en AMBA, el problema de las universidades que primero se emparchó en UBA, hay una mirada muy centrista del gobierno

- Argentina siempre ha tenido una mirada centralista y eso no se ha corregido incluso las leyes impositivas últimas se les ocurrieron a Sergio Massa, Máximo Kirchner, Carlos Heller. No hubo un estudio como ordena la ley que señala que si los dos son dueños de los recursos fiscales, las leyes tendrían que ser consensuadas con las provincias. Mandan de apuro las leyes impositivas en un esquema muy muy centralista.

- Las únicas que parecen haber zafado fueron las provincias petroleras que por la Constitución se garantizaron las regalías a diferencia de provincias como las pampeanas que prestan la tierra para la producción y no tienen reconocimiento

- Este es un punto cuestionable de la reforma de 1994 porque, teóricamente, lo que se dice es cuando en un país hay un recurso que está muy desigualmente distribuido a lo largo del territorio ese tiene que ser nacional porque si no uno va a tener Neuquén con Vaca Muerta será una especie de Arabia Saudita y La Rioja, Catamarca, etc empobrecidas. Me parece que eso no estuvo del todo bien, y la teoría dice que, si el recurso está muy desigualmente distribuido entre las jurisdicciones, ese lo tiene que tener la Nación para hacer una distribución más equitativa.

- ¿Por qué en la cultura política de Argentina los abogados son tan preponderantes y los especialistas en ciencias económicas están atrás?

- No lo sé, pero es muy cierto lo que dice. Será porque tienen más llegada a la justicia, participan más en la actividad política en el Congreso. No sabría responder por qué.

- Siempre es menos grato tener que hablar de los recursos que siempre son escasos

- Además que los economistas resultamos ser más antipáticos. Qué tiene que decir un economista. Si a una persona se le pregunta si tiene que haber más educación, más salud y más transporte, todos dicen que sí, pero hay que pagarlo. Lo que uno primero enseña en economía es que todo se paga y si no se pagan los servicios públicos como no se pagaron las años anteriores, ahora vino el escarmiento, además de perder calidad, las asimetrías. ¿El almuerzo quién lo paga?. A nivel economista como los recursos son escasos, qué es lo que decimos cuando viene alguien y dice, hay que hacer tal cosa. ¿Qué vas a dejar de hacer? Vamos a hacer esto, qué otro gasto dejas de hacer público o privado porque si no hay que bajar el gasto público. Estas cosas a la gente le resulta odiosa.

- Más derechos son más gastos

- Los derechos en la medida en que no se pueden financiar terminan perdiendo calidad, entonces la jubilación será cada vez más baja. Los recursos son escasos y al costo económico hay que pagarlo.

Los temas de siempre

- ¿Cuál fue el eje del debate en este congreso de federalismo fiscal?

- Los problemas son los de siempre, hay que discutir todo. Por empezar, la ley 23.548 se estableció con vigencia para dos años. La experiencia que había tenido el gobierno radical donde había caído la ley, puso una cláusula de actualización de renovación automática si no había una ley que lo sustituyera. Llegó la hiperinflación y la ley de transición que era de dos años lleva treinta. Hay que discutir todo porque las participaciones de las provincias están fijadas con numeritos, antes era según la población, según la superficie, según un conjunto de criterios objetivos como dice ahora la Constitución. En ese momento no se hizo porque se venía de la desarticulación que había hecho el régimen militar en los 80 que había eliminado los impuestos al trabajo. Los había sustituido, como las provincias perdieron mucha plata, por Aportes del Tesoro Nacional que se manejaban en forma totalmente discrecional y una de las grandes perdedores fue Buenos Aires que nunca más se pudo recuperar. Todo esto hay que discutirlo junto con el sistema tributario.

- El último párrafo de la ley Bases está preanunciando esa reforma tributaria de la que no conocemos…

- Es el Pacto de Mayo que habla de reforma de régimen de coparticipación y reformas políticas, de cómo están las relaciones entre representantes y representados, pero no se dice más que el título. Esperemos se pueda llenar con racionalidad.

Perfil

Alberto Porto nació en Lincoln, provincia de Buenos Aires. Cursó todos sus estudios en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de la Plata, donde también desarrollo prácticamente la totalidad de su carrera académica. Es miembro titular de la Academia Nacional de Ciencias Económicas y presidió la Asociación Argentina de Economía Política. Director de Seminarios de Doctorado en la Facultad de Ciencias Económicas de la UNLP, premio Konex y autor de numerosos artículos sobre federalismo fiscal.