Cambio de perspectiva
Con la reforma constitucional resurge el debate del régimen municipal
Municipios, comunas, localidades, población rural dispersa, son categorías analizadas por dos docentes de la UNL a propósito del proceso que se viene para 2025 en la provincia para modificar su carta magna. Qué es lo que las define y qué cuestiones deberían contemplarse.
La provincia de Santa Fe se encamina a debatir una reforma de su Constitución. Ya fue votada en la Legislatura la necesidad de dar este paso para modificar en forma parcial la carta magna santafesina cuya última versión data del año 1962.
Sin dudas es una buena ocasión para analizar qué actualizaciones o mejoras son posibles de introducir a una norma que tiene más de 60 años. Así lo entendieron Gustavo Peretti, Profesor titular Departamento de Geografía FHUC-UNL, y Javier Gómez, Profesor titular Departamento de Geografía FHUC-UNL, CONICET-UNL quienes plantean analizar algunas características de los gobiernos locales que podrían contribuir en la discusión sobre el régimen municipal provincial.
En un documento señalan que la provincia de Santa Fe, "como unidad constitutiva de un estado federal, muestra una división política y administrativa particular con semejanzas y diferencias a las que presentan otras provincias". En primera instancia se divide en 19 departamentos, condición que garantiza la representación en la Cámara de Senadores en un sistema bicameral, que el proyecto actual pretende preservar.
Además, los departamentos contienen, cubriendo la totalidad de la superficie, gobiernos locales de categoría municipal y comunal.
"Es habitual que los santafesinos pensemos que vivimos en pueblos y en ciudades, los cuales tienen como forma de gobierno, una municipalidad o una comuna. Sin embargo, la realidad 'local' es más amplia: la provincia tiene gobiernos locales con 2 localidades, incluso 3 y hasta 4. Hay otros sin ninguna localidad, es decir, constituidos por áreas rurales, sin trazado de manzanas, ni calles ni plazas". En este punto se preguntan "cómo abordar esta diversidad".
Desde un punto de vista instrumental, los operativos censales relevan cada una de las localidades del territorio argentino y, por ende, de Santa Fe. "Esta nómina de localidades expresa los puntos en los cuales la población se agrupa o se aglomera. Por eso se las suele denominar, justamente, aglomeraciones. Éstas, en el lenguaje usual, se denominan pueblos o ciudades, según su cantidad de habitantes. Aunque esa diferencia, al menos en los marcos normativos santafesinos, no está escrita", señalan los autores.
Gustavo Peretti y Javier Gómez, Prof. titulares del Departamento de Geografía FHUC-UNL. Crédito: Archivo El Litoral/Flavio Raina
En ese sentido, remarcan que, además, se suele decir que los pueblos son comunas y que las ciudades son municipios. "Lo cual tampoco es correcto. A nivel legal, los gobiernos locales santafesinos, de acuerdo a su cantidad de habitantes, son estrictamente municipios o comunas: no existe un correlato con otras denominaciones", aclaran.
El marco jurídico
Las regulaciones sobre los gobiernos locales santafesinos están plasmadas en la actual Constitución provincial, reformada en 1962, y en las leyes orgánicas de Comunas (Nro. 2439) y de Municipalidades (Nro. 2756) sancionadas ambas en 1985.
De manera muy sintética, la Constitución establece que un gobierno local es todo "núcleo de población que constituya una comunidad con vida propia". Son "comunas" los que no alcancen los 10.000 habitantes y "municipios" los que superen este umbral poblacional. Las comunas son gobernadas por un poder ejecutivo colegiado –comisión comunal- y los municipios por un poder ejecutivo uninominal –intendente/a-, al que se le agrega un poder legislativo –concejo municipal-.
Actualmente la provincia está compuesta por 365 gobiernos locales, de los cuales 65 revisten la categoría municipal y los restantes la comunal. Todos los departamentos presentan al menos un municipio, como son los casos de Constitución, Garay y San Justo. Los departamentos con mayor cantidad de municipios son Rosario y La Capital, con 8 y 7 respectivamente. Le siguen con 6 municipios los departamentos de General Obligado y de San Lorenzo.
Aspectos poblacionales
Los municipios, si bien representan solo el 18% de la totalidad de los gobiernos locales, concentran el 84% de la población total de la provincia, consigna el trabajo.
Los más poblados, según los datos del Censo 2022, son los de Rosario, Santa Fe y Rafaela con 1.029.619, 403.878, 101.733 habitantes, respectivamente. Por otra parte, 16 municipios evidencian una población inferior a 10.000 habitantes. Los cinco menos poblados son Sastre y Ortiz (5.855), San Vicente (6.245), Villa Minetti (6.535), Teodelina (6.652) y San José de la Esquina (6.872).
Cantidad de localidades según gobierno local. Elaboración de Gustavo Peretti y Javier Gómez sobre la base de Censo INDEC 2022
En cuanto a las comunas, 199 no alcanzan los 2.000 habitantes, por lo que, conforme a los datos del INDEC, se trata de población rural. De dichos gobiernos, 79 presentan una población inferior a los 500 habitantes, de los cuales 8 no superan los 100 habitantes.
La "base territorial" de los gobiernos locales
El estudio puntualiza que cada municipio y cada comuna tiene una jurisdicción, es decir un territorio sobre el cual gobiernan las autoridades locales. Ese territorio constituye la base territorial del gobierno local y puede contener dentro de sí una única localidad - es lo que sucede en la mayoría de los casos- o más de una, o ninguna.
En este sentido, en 302 gobiernos locales, lo que representa el 83%, se asienta una sola localidad, (que puede ser "urbana" o "rural agrupada" según supere o no los 2.000 habitantes), y población que vive en el campo (rural dispersa). Según marcan los autores del estudio, "este modelo está íntimamente ligado a la colonización agrícola, ya que las localidades que se gestaron en una etapa avanzada de dicho proceso, se organizaron social y políticamente y constituyeron gobiernos para canalizar sus intereses".
Luego le siguen en importancia los municipios y comunas en cuyo interior están presentes dos localidades y población rural dispersa. Son 35 los gobiernos locales con estas características. En algunos casos este modelo se vincula también con el proceso de colonización agrícola, donde surge próxima a localidades ya existentes otro asentamiento poblacional en torno a una estación ferroviaria. Estos son los casos de Plaza Saguier-Estación Saguier y de Plaza Matilde-Estación Matilde.
Diez gobiernos locales cuentan con tres y cuatro localidades y se ubican mayoritariamente en el norte provincial, en los departamentos Vera y General Obligado, como herencia de la economía basada en la explotación forestal, desarrollada desde finales del siglo XIX hasta mediados del siglo XX. "En las proximidades de la localidad en la que tenía asiento la fábrica taninera surgieron obrajes que, si bien eran asentamientos temporarios de los hacheros, perduraron algunos como pequeños pueblos", explican Peretti y Gómez.
Por otra parte, en 18 gobiernos locales la población se distribuye de manera totalmente diseminada. Es decir se trata de comunas en las cuales toda la población vive en el campo (rural dispersa).
"Suele estar presente un paraje con la presencia de una escuela de nivel primario, un destacamento policial, un edificio comunal, un bar (boliche) que antiguamente funcionaba como un almacén de ramos generales, y un pequeño puñado de viviendas", describen. Casi la totalidad de estas comunas se localizan en el centro-oeste santafesino y no superan los 300 habitantes.
Urbanización
Se observan además, gobiernos locales totalmente urbanizados, como son los casos de los municipios de Rosario y de Villa Gobernador Gálvez. Otros gobiernos, que integran también el área metropolitana de Rosario y en los que avanza constantemente la construcción de viviendas, tienen edificada casi la totalidad de su superficie.
Esta situación explica la presencia de lo que los autores identifican como "localidades compuestas". Es decir, áreas urbanizadas expandidas en más de un municipio o comuna. Si bien este patrón de asentamiento es propio de grandes áreas urbanas, existen pequeñas localidades, algunas rurales, compartidas por dos gobiernos locales. Tal es el caso de la localidad San Carlos Centro-San Carlos Sur y de Castellanos-San Antonio con 14.921 y 608 habitantes respectivamente.
Cuestiones a replantear
Las características mencionadas, que merecen mayor profundidad y detalle en su análisis, son un disparador para formular algunos interrogantes en procura de reflexionar sobre el régimen municipal santafesino.
Por caso, Peretti y Gómez plantean si, en el caso de comunas y de municipios con dos o más localidades, no corresponde que aquellas localidades que no son sede de las autoridades ejecutivas cuenten con una delegación comunal o municipal.
"Teniendo en cuenta que un número importante de municipios no alcanza los 10.000 habitantes, ¿no amerita revisar el criterio actual para la modificación de estatus de comuna a municipio?", plantean.
Por otra parte, también se estima conveniente repensar los criterios para la formación de nuevos gobiernos locales. En ese sentido, el trabajo marca que la Constitución de 1921, ya sin vigencia, plantea que el umbral mínimo para constituir gobiernos locales es de 500 habitantes. Éste criterio es tomado, aunque con cierta imprecisión, también por la Ley Orgánica de Comunas Nro. 2439.
En síntesis, para la formación y cambio de categoría de los gobiernos locales se aplica, con un criterio cuantitativo, un indicador que solo tiene en cuenta la cuantía demográfica. "En este contexto de reforma constitucional, emerge la oportunidad de considerar otros indicadores cuantitativos como así también, otros que respondan a un análisis de tipo cualitativo y que puedan dar cuenta de manera más nítida de las nuevas dinámicas territoriales contemporáneas", proponen Peretti y Gómez.
Qué es una localidad
Establecida como una de las categorías de análisis en el documento elaborado por Gustavo Peretti y Javier Gómez, corresponde una definición.
Si bien suele tomarse como equivalente una localidad con un municipio o comuna, lo cierto es que son entidades distintas. "La localidad se define desde un criterio estrictamente físico, ya que el INDEC la concibe como una porción de la superficie caracterizada por una concentración de viviendas habitadas en su mayoría y conectadas entre sí por una red de calles. En términos generales se estipula que el tamaño de dicha concentración no debe ser inferior a 4 manzanas".
Por otra parte, "las comunas y los municipios son formas de organización de los gobiernos locales santafesinos en cuyo interior puede haber una sola localidad o más y también solo población que habita en el campo. También se da el caso de que una localidad se desarrolle de manera superpuesta en dos o más gobiernos locales".
